بعد ثمانية أشهر من بداية ولايته، لم يوفر مجلس الوزراء الذي يرأسه نجيب ميقاتي الدعم للاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية، على الرغم من إطلاق رئيس الوزراء عددًا من التصريحات التي أعلن فيها نيته القيام بذلك¹. وفي الواقع، بعد وضع مسودتها النهائية في كانون الثاني 2022، لم يتم إدراج الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية على جدول أعمال مجلس الوزراء إلا في جلسته الأخيرة²، التي التزم فيها الوزراء بمبادئ الاستراتيجية ولكنهم تعهدوا بإعادة صياغتها خلال ستة أشهر - وهذا تعهّد ما زال تنفيذه غير مؤكد نظرًا لاحتمال أن تطول فترة تصريف الحكومة للأعمال.

ما حاجة لبنان إلى استراتيجية حماية اجتماعية؟
مع استمرار الأحزاب في سياسة المماطلة في اعتماد إصلاحات اقتصادية وخطوات لتعزيز الاستقرار، تتفاقم حدّة الأزمة المتعددة الأبعاد التي يعاني منها سكان لبنان، إذ تعاني معظم الأسر من عدم كفاية واستقرار الدخل، ومن التوظيف غير الرسمي، ومن التسرّب المدرسي، وانعدام إمكانية الوصول إلى الرعاية الصحية.³ والنتيجة نزوح كبير لرأس المال البشري واتكال متزايد على شبكات المساعدة الاجتماعية غير الرسمية، التي يتسم معظمها بالطابع الطائفي.⁴ ونظرًا لنقاط الضعف البنيوية الغنية عن التعريف في نظام الحماية الاجتماعية في لبنان، لا سيما الثغرات في التغطية ومعايير الأهلية الخاضعة للمحسوبية التي باتت مفضوحة خلال جائحة كورونا،⁵ يفترض أن تحظى مسألة إصلاحها بالأولوية على الأجندة السياسية. ولكن، شهدت السنوات الثلاثة الماضية إهمالاً شبه تام للسياسات الاجتماعية، نظرًا إلى أنّ استجابة الدولة للأزمة كانت خاضعة للتدخلات النقدية لمصرف لبنان المركزي⁶. عوضًا عن ذلك، اقتصر اهتمام السياسيين بالحماية الاجتماعية على برنامجيين للأمان الاجتماعي أُفرغا من مضمونهما الرامي لتحقيق التعافي الاجتماعي الاقتصادي:⁷ المشروع الطارئ لدعم شبكة الأمان الاجتماعي، الذي لم يتبلور على أرض الواقع في آذار 2022 ⁸، ومشروع البطاقة التمويلية الذي لم يتم تنفيذه نظرًا لغياب التمويل.

لهذه الغاية، لا بد أنّ نستبق أو نربط خطة الحكومة للتعافي الاقتصادي بالاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية، لتمهيد الطريق أمام نظام حماية اجتماعية قائم على الحقوق الشاملة يمكن أن يعيد ربط المواطنين بالدولة ويقطع الطريق أمام نظم الرعاية الاجتماعية القائمة على الطوائف.⁹ وعلى ضوء الانتخابات النيابية التي نظمت مؤخرًا والخروقات المتواضعة التي حققتها المعارضة الناشئة، لا بد من تسريع عملية صناعة القرارات من أجل اعتماد الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية وتشريع آليات الإصلاح الخاصة بها. وإلا، وبما أن الوقت ليس إلى جانب لبنان، تبقى مشاكل الشعب المتفاقمة رهينة لعجز صنّاع السياسات عن وضع إصلاحات اقتصادية، وهذا ما سيؤدي إلى خطر تفاقم حدّة التوترات الاجتماعية والاعتماد على النخب الطائفية.

ما هي الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية؟

فوّضت الحكومة اللبنانية سنة 2018 اليونيسف ومنظمة العمل الدولية تقديم الدعم التقني لعملية إعداد استراتيجية وطنية للحماية الاجتماعية، بالتنسيق مع وزارة الشؤون الاجتماعية. وبعد مرحلة استشارات مكثّفة بدأت في منتصف سنة 2019، تم وضع مسودة الاستراتيجية وعرضها على اللجنة المشتركة بين الوزارات حول السياسة الاجتماعية سنة 2021. أساس الاستراتيجية يقوم على اقتراح مقاربة قائمة على حقوق الإنسان للحماية الاجتماعية في لبنان، ما يشكّل تغييراً بنيوياً للنظام المفكّك المعتمد والقائم على الامتيازات في البلاد.¹⁰  

تعد الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية بنظام حماية اجتماعية متماسك يمتاز بتغطية شاملة قائمة على الحقوق، والاستجابة السريعة والاستدامة المالية، "بوصفها وسيلةً لإبرام عقد جديد بين الدولة والمواطنين"   

ومن أجل تحقيق هذه الأهداف، تعتمد الاستراتيجية إطاراً هجيناً قائماً على مقاربتين متكاملتين للحماية الاجتماعية: مقاربة دورة الحياة التي تعالج نقاط ضعف الأفراد الناشئة في مختلف مراحل الحياة، ومقاربة الركيزة التي تقوم على أدوات التنفيذ الخمسة للحماية الاجتماعية، أي المساعدة الاجتماعية والضمان الاجتماعي والرعاية الاجتماعية والقدرة المالية على الوصول إلى الخدمات، بالإضافة إلى الاحتواء الاقتصادي وتفعيل التوظيف.¹¹

وعند اعتماد هاتين المقاربتين بطريقة تكاملية، تقترح الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية إصلاح كل ركيزة لتوسيع نطاق تغطية الحماية الاجتماعية بصورة تدريجية في مختلف مراحل الحياة - الطفولة، سنّ العمل، وسنّ الشيخوخة - إلى حين التوصل إلى التغطية الشاملة.

ما الإصلاحات التي تشملها الاستراتيجية المقترحة؟

إدراج تدريجي لرزمة منح اجتماعية غير تشاركية ضمن إطار أرضية حماية اجتماعية توفر ضمانات أساسية للجميع في مختلف مراحل دورة الحياة

غالبًا ما يرتبط الفقر وانعدام الأمان بمراحل معيّنة من حياة الأفراد، إذ تعرّضها التحديات والمخاطر لتراجع حاد في مستوى المعيشة. وتشمل مراحل الحياة والمخاطر هذه الطفولة والإعاقة والشيخوخة والبطالة.

في لبنان، أدت الأزمة المالية لتداعيات خطيرة طالت فعليًا كافة الأسر، وكشفت النقاب عن مجموعة كبيرة من نقاط الضعف الخطيرة في دورة الحياة. وعلى الرغم من أنّ التوسيع المؤقت لنطاق البرنامج الوطني لدعم الأسر الأكثر فقراً من خلال المشروع الطارئ لدعم شبكة الأمان الاجتماعي قد ساهم في توفير شبكة أمان للأسر الأكثر فقرًا، يبقى هذا التوسيع غير كافٍ لبناء نظام قائم على الحقوق للحماية الاجتماعية الشاملة وفقًا للمعايير التي حددتها الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية. 

يستوجب تحديد أرضية حماية اجتماعية اعتماد تقديم منح اجتماعية أساسية، بدءاً بمخصصات الإعاقة والرواتب التقاعدية. وفي حين أنه من الممكن إطلاق مثل هذه البرامج غير القائمة على الاشتراكات بدعم دولي، يجب أن يأتي تمويلها ضمن إطار مسؤولية الدولة تجاه المواطنين على المديين المتوسط والطويل، وأن تحقّق محليًا من خلال فرض ضرائب تصاعدية. 

ضمان الاستدامة المالية للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، وفي الوقت عينه، تحسين مستوى ملاءمة وشمولية منافع الضمان الاجتماعي

تعاني آلية تعويض نهاية الخدمة التي يعتمدها الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي من عجز بنيوي: إذ تقدم مبالغ مقطوعة عند بلوغ سنّ التقاعد تتآكل بفعل التضخم وتراجع قيمة العملة الوطنية؛ وتعتمد بشكل كبير على سداد أصحاب العمل للمستحقات، علمًا أنهم يتجنبون الإعلان عن القيمة الكاملة للرواتب المحتسبة في المعاش التقاعدي؛ كما استُخدمت المدخرات المتراكمة في قسم آلية تعويض نهاية الخدمة لدى الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي على مرّ السنوات لتغطية عجز برامج التغطية الأخرى التي يوفّرها الصندوق، لا سيما تغطية الرعاية الصحية. نتيجة لذلك، فقد باتت حالة الصندوق المالية مذرية.

ومن شأن عملية الانتقال من آلية تعويض نهاية الخدمة في الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي إلى نظام تقاعدي إلزامي أن تشكّل حلّا مستدامًا لتقديمات الآلية هذه غير الكافية. ومن خلال إقرار مجلس النواب للمسودة الأخيرة لقانون الرواتب التقاعدية، يمكن لنظام الحماية الاجتماعية الانتقال إلى نظام أكثر استقرارًا وملاءمةً وعدلاً يضمن حصول شريحة واسعة من الشعب اللبناني على دخل آمن في سن الشيخوخة. وبدلاً عن تقديم مبالغ تعويضية مقطوعة، يقدم مثل هذا النظام دفعات دورية تتناسب مع مؤشرات التضخم لكافة المساهمين الداخلين إلى سنّ التقاعد ويضمن حد أدنى من الراتب التقاعدي للمساهمين بشكلٍ متقطع أو غير كافٍ.

وعلى نحوٍ مماثل، فقدت التقديمات العائلية من الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، التي لم تكن ملائمة حتى قبل الأزمة، معظم قيمتها. وبالتالي، يتطلب إصلاح الصندوق مواءمة مستوى التقديمات مع كلفة المعيشة وتوفير تقديمات أعلى للمعالين ذوي الإعاقة، بالإضافة إلى توسيع نطاق تغطيتها لتشمل كافة حالات الطوارئ، ومنها البطالة. ومع أن هذه الإصلاحات يجب أن تترافق مع تنفيذ بدراسات إكتوارية مناسبة تقدم على أساسها توصيات حول مستويات المساهمة والتقديمات، يجب أولاً تعديل سقف المساهمات إفساحًا في المجال أمام مساهمات مالية تضامنية وتصاعدية أفضل من العاملين ذوي الدخل المرتفع.

إصلاح وتوسيع نطاق الحماية الصحية الاجتماعية للجميع، بواسطة مجموعة من آليات الضمان الاجتماعي الممولة من الضرائب

تهدف جهود الإصلاح هذه إلى تأسيس نظام حماية صحية اجتماعية موحّد من خلال التخفيف من التشرذم وتوفير تغطية مناسبة للشعب بأكمله. وعلى المدى القصير، لا بد أن يعاود لبنان فورًا العمل بآليات الحماية الصحية ضمن إطار الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي وغيرها من برامج الضمان الاجتماعي من خلال مواءمة هياكل الرسوم مع مستوى التضخم وضمان الإيرادات اللازمة. ويستوجب ذلك بالنسبة للصندوق، إلزام أصحاب العمل بالإعلان عن كامل قيمة رواتب موظفيهم ورفع سقف المساهمات. ولا بد أن تترافق هذه الإجراءات مع خطة طوارئ لدعم خدمات الرعاية الصحية الشاملة للشرائح غير المضمونة.

وعلى المدى الطويل، على لبنان الانتقال تدريجيًا نحو توحيد وظائف جمع المخاطر والمشتريات ضمن آلية عمل مؤسسية مبسّطة ومواءمة آليات تصميم الرعاية الصحية وتمويلها. وهنا تطرح الاستراتيجية توجّهين اثنين للسياسات: إعادة توجيه التمويل الحكومي نحو صندوق ضمان اجتماعي جديد يصبح المقدم الأوحد لخدمات الضمان الصحي أو تأسيس صندوق وطني للرعاية الصحية يتولى إدارة كافة الآليات الحكومية والقائمة على المساهمات المالية.

إصلاح حوكمة وإدارة نظام الضمان الاجتماعي، بما في ذلك الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي

لا يمكن تعزيز تقديمات الحماية الاجتماعية إلا من خلال اعتماد إطار حوكمة مؤسسي خاضع لإصلاحات. ويجب تنفيذ الإصلاحات التي طال انتظارها على مستوى مجلس إدارة الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي ومن بينها تقليص عدد أعضائه؛ وتبسيط آلية صنع القرارات؛ وتعزيز آلية مشاركة المعلومات؛ وضمان تمتع الممثلين الثلاثيين بالخبرات اللازمة لإدارة مؤسسة ضمان اجتماعي. ولا بد أن تنفّذ الإصلاحات المؤسسية بحيث تعزز قدرات الصندوق المؤسسية وترفع مستوى استخدام الوسائل التكنولوجية الرقمية إلى أقصى حد ممكن.

أخيرًا، لبنان بحاجة ماسة لتعزيز مستوى التنسيق المؤسسي بين أصحاب المصلحة المختلفين، بما في ذلك الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي ووزارة العمل ووزارة المالية بغرض تحسين مستوى الامتثال لقانون الضمان الاجتماعي. وعلى المدى الطويل، يمكن تحقيق كفاءة المكتسبات وتكامل النظام من خلال نقل وظيفة جمع المساهمات إلى هيئة الضرائب الحكومية. 

توسيع نطاق أساس الإنفاق على الحماية الاجتماعية وتنويعه في لبنان

نظرًا للظروف الاقتصادية الاجتماعية الحالية المتردية، لم تعد زيادة عدد الاستثمارات في برامج حماية اجتماعية فعّالة ومناسبة مسألة اختيارية - باتت ضرورية للتخفيف من آثار الأزمة وضمان تعافي اقتصادي أسرع. ومع أنها تبدو محدودة، ما زالت خيارات توسيع الحيز الضريبي من أجل الحماية الاجتماعية متاحة أمام لبنان.

على المدى القصير، يمكن القيام بما يلي: إعادة توزيع النفقات الحكومية داخل وخارج قطاع الحماية الاجتماعية من أجل تقليص مواطن الضعف؛ ورفع سقف المساهمات؛ وتعزيز عملية جباية الضرائب؛ وتوجيه الموارد المقدمة من لجنة المساعدة الإنمائية الرسمية (ODA).

وعلى المدى المتوسط، تؤمن زيادة الإيرادات المتأتية عن الضرائب التصاعدية، بعد إدخال إصلاحات على ضريبة الدخل وفرض ضريبة على الثروة، مصدرًا للموارد اللازمة لتوفير إمكانية وصول إلى خدمات رعاية صحية أساسية وتمويل منح دورة الحياة الأساسية. إضافة إلى ذلك، من شأن توحيد آليات التقديمات وجمع المخاطر في نظام الضمان الاجتماعي وتعزيز جاذبية الآليات والقدرة على تحمّل تكاليفها، توليد موارد مستدامة مستمدة من مساهمات المشتركين.

الانتقال إلى نظام حماية اجتماعية متكامل وشامل

نظرًا لطبيعة نظام الحماية الاجتماعية المجزأة وبنية الحوكمة المتقطعة فيه، تقترح مسودة الاستراتيجية إصلاحات مؤسسية من شأنها ضمان توفر نظام أكثر تماسكًا وتكاملاً، ابتداءً من صناعة السياسات ووصولاً إلى مرحلة تقديم الخدمات. ويعتبر تأسيس هيئات تنسيق بين الوزارات وبين أصحاب مصلحة متعددين لضمان تماسك السياسات وتكامل النظام، بما في ذلك وحدة تنسيق للمساعدة الاجتماعية، واحدة من أهم المبادرات في هذا المجال. تهدف مبادرات رئيسية أخرى أيضًا إلى إعداد البنية التحتية اللازمة لتقديم الخدمات، بما في ذلك نُظم مملوكة من الدولة مخصصة للتسجيل وسداد المستحقات؛ وأخيرًا، إعداد نُظم إدارة معلومات مملوكة من الدولة للبرامج المختلفة وضمان تكاملها ضمن سجل واحد موحّد لقطاع الحماية الاجتماعية.

ختامًا، تشمل الاستراتيجية إصلاحات رئيسية أخرى مرتبطة بإمكانية الوصول المالية إلى التعليم والرعاية الاجتماعية، إضافة إلى الإشراك الاقتصادي وتفعيل التوظيف. يستوجب هذا الأخير تحسين مستويات توظيف الفئات الأكثر عرضة والأكثر تهميشًا من خلال برامج تفعيل توظيف للجميع وتعزيز الإطار القانوني لحماية حقوق العمّال وضمان شروط العمل اللائق.

تفادي السلوكيات القديمة

تشكّل الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية بصيص أمل للبنان وسط الظروف الصعبة التي يمر بها. ومن خلال تخلي كامل عن نظام الحماية الاجتماعية المجزّأ والقائم على الامتيازات في البلاد، تمهّد الاستراتيجية الطريق أمام نظام يفيد الجميع وقائم على الحقوق. ولكن، نظرًا للسجل الحافل للبنان من حيث عدم تنفيذ الخطط والتعهدات الكثيرة بالإصلاح على مدى سنين، ما زالت الإرادة السياسية الجدية غائبة. ولتفادي تعرّض الاستراتيجية للمصير ذاته، لا بد من وضع آلية تبليغ جيدة تتيح للمواطنين والجهات المانحة متابعة تقدّم تنفيذ البنود الإصلاحية التي تفرضها الاستراتيجية من أجل تسريع عملية التنفيذ. وفي ظل أزمة مالية غير مسبوقة تجبر الشعب اللبناني على التفكير في بدائل اقتصادية واجتماعية وسياسية، لا بد أن من وضع الاستراتيجية هذه على رأس سلم أولويات السياسيين.